Inleiding
Werken buiten het rationele filosofische perspectief vraagt bereidheid om de traditie van mensbeelden en ‘filosofie als zelfopvoeding’ te verlaten. In het schema van mijn benadering (zie diagram 1, hoofdstuk 13) richt je je dan op desoriëntering. Wat betekent dat in de moderne maatschappij?
Ten eerste kan het een scheppingsdaad zijn: je eigent je de vrijheid van persoon zijn toe in een gelijkblijvende of veranderde situatie (Bieri) en vindt daardoor een nieuw begin (bijv. een fluïde persoon). Ten tweede kan het betekenen dat je zonder ‘rationele’ oriënteringsdimensie je weg ziet te vinden in de wereld, met in onze cultuur een groter risico in een leegte, een afgrond te storten. Desoriënteringsverschijnselen vormen in dit hoofdstuk de achtergrond voor het uitproberen van een filosofische benadering die van informatie uitgaat – waarbij betekenis voor mensen noch ervaring van mensen een rol spelen bij het beschrijven van wat zich reëel in de wereld voltrekt.
Er zijn maatschappelijke subsystemen, ketens en netwerken van elkaar infecterende organisaties met verzwakte immuunsystemen, die ‘ongezond’ werken en niet meer op eigen kracht beter worden. Ondanks de kennis over de aard van de aandoeningen en ondanks de vele deskundige interventies. Ik geef een paar voorbeelden (ontleend aan de Kroniek 2012-2017):
- ‘informatie monopoliserende organisaties’ kiezen oplossingen die voor nieuwe en vaak grotere problemen zorgen dan die ze geacht worden op te lossen;
- in gevallen van wanbestuur worden de mogelijkheden (integriteit, klokkenluiders) om effectief misstanden aan de kaak te stellen, verzwakt door klokkenluidersregelingen, toetsingscommissies, protocollen etc. (is er een causale relatie tussen structuur van organisaties en toegepaste ethiek?);
- hardnekkig wordt vastgehouden aan zelfreinigend vermogen in vitale ketens (zoals voedsel) en in processen (‘fraudeboekhouders’), terwijl al jaren voorspelbaar is en helaas keer op keer weer blijkt dat de zelfreiniging onvoldoende slaagt;
- de maatschappelijke ongelijkheid groeit onder het krachtig beleden principe van gelijke kansen; velen met hoger kwalificerende scholing en opleiding hebben weinig uitzicht op goed werk (flexwerk, sociale daling, krimpende middenklasse);
- ‘mediapolitiek’ laat onmachtig de besturing over aan supranationaal respectievelijk (boven)lokaal niveau waar de dingen ‘geregeld’ worden (democratie zonder demos, ‘ruling the void’). Geleidelijk veranderde het politieke vocabulaire. Arbeider werd ‘laagopgeleide’, werkloos werd ‘inactief’, inactief werd ‘parasitair’, publiek werd ‘inefficiënt’, inefficiënt werd ‘corrupt’, commercialisering werd ‘marktwerking’, laisser faire werd ‘zelfregulering’, bezuinigen werd een ‘efficiencyslag’, afbraak werd ‘modernisering’, ‘arbeid’ werd ‘werk’, inferieure werkgelegenheid werd ‘flexwerk’, sociale onvrede werd ‘slachtofferschap’, inkomenspolitiek werd ‘jaloezie’ en desocialisering werd ‘globalisering’, een soort natuurverschijnsel waar je niets tegen doet (Kuitenbrouwer, NRC 25-3-2017).
In zulke gevallen neemt de kans toe dat er beslissingen genomen worden die op termijn rijp zijn voor een nieuwe parlementaire enquête of voor een strafrechtelijk onderzoek. Problemen en misstanden in subsystemen en praktijken brengen in het beste geval alsnog en te laat discussies over een stelselherziening op gang. Wat zoveel wil zeggen als: we zitten al té ver in de besluitvormingstrechter van de vernieuwde regelgeving om nog terug te kunnen, ook al zien we dat het misloopt (zie PGB). De in gang gezette vernieuwing van spel en spelregels belemmert echt nodige ingrepen. Meestal komt van uitstel afstel. In iemands belang.
Vroeger, met veel geld uit aardgasbaten of begrotingsoverschotten, viel dat nog enigszins te compenseren. In tijden van crises (en door gaswinning veroorzaakte aardbevingen, c.q. veiligheidsrisico’s en schade aan privé eigendom) en van herstructurering van woonmarkt, arbeidsmarkt, zorgmarkt is flankerend beleid om de pijn te verzachten niet meer mogelijk. EU normen over het begrotingstekort en beleidharmonisatie staan dat ook niet meer toe.
Bij dergelijke verschijnselen ontstaat de neiging te denken: is communicatieve (zelf) ontregeling tot belangrijkste kenmerk van sociale systemen uitgegroeid?
Wat missen interacties en communicaties over het ‘wat’, ‘hoe’, ‘wie’, ‘waarom’ en ‘waartoe’ in organisaties en netwerken nog, waarin voortdurend met bestaande en nieuwe kennis over verandering (ook buiten rationele kaders: zie Taleb, Homan) wordt geëxperimenteerd?
Ik meen aannemelijk te kunnen maken dat in de sector woningcorporaties sprake is (geweest) van communicatieve zelfontregeling in de regisseerbaarheid van informatie asymmetrie (par. 2).
Die invulling van zelfontregeling dient het doel om te experimenteren met de informatiefilosofie van Floridi, een benadering buiten de ‘Vernunft-Sprache’ hoek (par. 3).
Maar we beginnen met een overzicht van de actuele situatie in de sector woningcorporaties. Uiteraard indachtig wat Jaap van 't Hek in de Annex bij hoofdstuk 14 over deze sector zegt.
De sector woningcorporaties
In de zomer van 2014 verhoort de Parlementaire Enquête Commissie Woningcorporaties getuigen onder ede. De waarheidsvinding over dit stelsel van op drift geraakte volkshuisvesting gebeurt namens de Tweede Kamer door een commissie met een uitgebreide staf.
In de verhoren zie je hoe de verschillende getuigen ‘erbij zitten’ en welke indruk hun antwoorden op de commissieleden maken. ‘Ik stel hier de vragen’ zegt een commissielid, en daar kijkt de getuige toch even van op, gewend als hij is om de hoogste aap op de rots te zijn. Aan de uitgerukte media is af te lezen welk gewicht uitspraken van de ene of de andere getuige hebben.
De gehoorde getuigen komen uit allerlei organisaties. Ze gaan ook via de media op elkaar in. Dat geeft de nodige inkijk in de diverse percepties en (belangen)posities in dit veld.
Waar begint het?
Begin jaren ’90 moet het gehele netwerk van volkshuisvesting uit de rijksbegroting gehaald worden, moet marktconform en professioneler opereren en beter presteren. Achtergrond daarvan is dat vanaf 1995 de Europese norm geldt dat de landen nog slechts 60% van hun BNP als staatsschuld mogen hebben.
In de daarop volgende twintig jaar slagen de actoren er samen in om een stelsel te vormen dat binnen de wetgeving voor het semi publieke domein zowel aansprekende resultaten boekt als ernstige problemen veroorzaakt op volkshuisvestelijk en op financieel gebied. De publieke zaak (waarde € 300 miljard) werd een hybride staat/markt constructie, met uitwassen, ten koste van de primaire taak. Als de kredietcrisis er niet tussen was gekomen zouden problemen nog steeds niet tot ingrijpen geleid hebben. Zelfs na 2008 gebeurde dat nog niet .
De volgende actoren horen tot dit stelsel (en ontmoeten elkaar haast elke dag):
- politiek, toelatingsbevoegde, waarborgende en monitorende instellingen,
- corporaties, bestuurders, toezichthouders, personeel, koepelorganisaties,
- overheidsbanken en andere staatinstellingen, kapitaalmarkt en andere, ook buitenlandse, banken,
- agenten, bemiddelaars tussen corporaties en kapitaalverschaffers,
- accountancyfirma’s, advocatenkantoren, incassobureaus,
- (wetenschappelijke) volkshuisvestingsdeskundigen en bouwexperts van naam en faam,
- projectontwikkelaars, bouwondernemingen, architecten, makelaars (zie: bouwfraude),
- de huurders en bewonersbelangenverenigingen,
- en niet te vergeten de interim managers, organisatie adviseurs, coaches.
Vier opvallende condities beïnvloeden de context en het gespeelde spel in dit stelsel.
‘Ritselruimte’ met regels en informatie.
Na de sanering en herstructurering van de corporatiesector blijven ‘formeel’ regels werkzaam die beslissingen legitimeren én waar je, als dat zo uitkomt, omheen kunt werken om ‘innovatieve’ doelen na te streven (MG-94-31, MG-01-26). Verder ligt er opvallend veel gedoogruimte tussen de formele financiële toezichthouder SFW namens het ministerie (door de sector beschouwd als een ‘ongewenst kind’) en de materiële ‘toezicht’houder WSW. Formeel is WSW helemaal geen toezichthouder maar een dienstverlener (om goedkoop toegang tot de kapitaalmarkt te hebben) met een belangrijk instrument (Waarborg) in handen. Dat instrument is gebruikt om informatie uitwisseling van WSW met de toezichthouder SFW tegen te werken. Binnen meerjarig lopende faciliteringsruimte voor corporaties wekte WSW de indruk derivaten goed te keuren, maar keek enkel naar de vermogenspositie en niet naar de liquiditeitspositie. Niemand beoordeelde de projectontwikkelings- en financieringsrisico’s die de corporaties liepen.
Eenhoofdige bezetting op sleutelposities.
In corporaties waar het echt (financieel) mis gaat zijn sleutelposities nooit dubbel bezet.
De bestuurder neemt vérstrekkende beslissingen over grote projecten en duldt geen andere bestuurder naast zich. Controllers, mogelijk met directe toegang tot de RvT, hebben daar misschien een vertrouwelijke rol bij gespeeld. De treasurer die met een spread sheet in gevaarlijke derivaten doet heeft geen risicomanager naast zich. Terwijl duidelijk is dat er grote risico’s worden genomen, (rente kan dalen en de corporaties moeten dan veel bij gaan betalen). En de accountant controleert (toch) alleen maar op procesniveau. Initiatieven om kwalitatief hoogwaardige tegenspraak in het bestuur (2e bestuurslid), in het toezicht (informatie), in de control (risicomanagement naast kascontrole) en de verslaglegging (rapportage over het ‘bankje spelen’ naast de controle van de jaarrekening) toe te voegen, wordt systematisch afgewezen of als discussie item tot een volgende bijeenkomst uitgesteld. En weer uitgesteld.
Tactisch informeren en communiceren.
De externe en interne communicatie neemt derden mee in het avontuur dat corporaties bewust de perken van het oude stelsel te buiten gaan én stelt toezichthouders en belanghebbenden gerust. Zo nodig in een vlucht naar voren, in mediaprogramma’s en bladen. Gezien de enorme dynamiek in het stelsel en de vele meningsverschillen en belangen zijn er sappige verhalen genoeg. Vaak positief, soms ook negatief – wanneer teveel risico’s genomen worden. Maar men weet zich in de rug gedekt door de solidariteitsafspraak tussen corporaties dat als er één financieel in moeilijkheden komt de anderen bijspringen. Veel strategische en operationele regels zijn al naar gelang de situatie en betrokken actoren voor meerdere uitleg vatbaar. Binnen de polyinterpretabele regels kan iedereen die is toegelaten lobbyen en kan verhinderen dat anderen kunnen lobbyen (uitsluiten). Als actoren tijdens het spel besluiten de regels te veranderen of zelfs een ander spel te gaan spelen, geeft men daarover signalen af die zwak genoeg zijn om te verhinderen dat anderen in actie komen maar die achteraf, wel het handelen legitimeren. Informatie onthouding wordt gecompenseerd door andere(n) lekkere brokjes toe te werpen.
De relaties met lokale partners.
Voorheen waren corporaties vaak actief in één gemeente en had de gemeente een taak in het toezicht. Tegelijk met het nieuwe toezichtregime ontstond de schaalvergroting en waren corporaties soms in veel gemeenten actief. De gemeenten verloren hun toezichtrol, maar hielden grote belangen bij projectontwikkeling en stads- en sociaal beheer. Maar ook met de gemeente werd de verhouding meer marktachtig (en asymmetrisch) terwijl tegelijk de maatschappelijke taak bleef. De meeste gemeenten zeer positief over de lokale corporatie, ondanks de kritiek.
In aansluiting bij het voorgaande geeft Cloudt (2015) op basis van inhoudsanalyse van documenten, casestudies en een enquête goed inzicht in het functioneren van corporaties als maatschappelijke ondernemingen. Hij reconstrueert uitgebreid de hele ontwikkeling in het beleidsveld van maatschappelijk ondernemen en van woningcorporaties vanaf 1996. Wie heeft wat wanneer geschreven en vanuit welke gezichtspunt en hoe is dat in de politieke besluitvorming gebruikt? Wie zijn de meest gezaghebbende auteurs en welke inzichten hebben zij verspreid? Hoe pakt dat uit als je wilt dat woningcorporaties op bedrijfsmatige wijze aan de realisering van maatschappelijke doelen werken? Hoe richten woningcorporaties dat in?
Uit Cloudts boek blijkt zonneklaar dat in de afgelopen jaren de druk op corporaties om extern soepel af te stemmen op de belangen en verwachtingen van vele belanghebbenden, enorm veel energie en inzet gevraagd hebben. Dat kan alleen goed gaan als je bedrijfsmatig in de kernprocessen (beheer, verhuur, projectontwikkeling) de zaakjes op orde hebt. Het liefst onder leiding van een directeur-bestuurder met (vooral) kwaliteit op het terrein van doelen, bekostiging, maatschappelijke inbedding en verantwoording. Als je die kunt vinden. Met het vermogen om ook op ongewone manieren goede resultaten te behalen (prestatie contract).
Wellicht heeft de focus op die dynamiek in de omgeving en misschien ook op het managen van incidenten die reputatieschade kunnen opleveren, bijgedragen aan ongewilde conservering van inefficiënte (samen)werk routines aan de binnenkant (bedrijfsmatig opereren). Daar zijn indicaties van. Bij een aanzienlijk deel van de corporaties zijn de klanttevredenheidscijfers lager dan het landelijk gemiddelde en eveneens zijn de variabele bedrijfslasten vaak hoger dan gemiddeld. Dat zegt toch wel iets. Waarbij dit nog maar benchmark gegevens zijn, dus niet eens is beoordeeld of die gemiddelden niet op criteria van resource efficiency gerichte bedrijfsmodellen berusten en ze er vanuit een flow gericht model nog slechter zouden uitzien.
Om verdere diagnoses te kunnen maken verdient de door Cloudt gemaakte lijst van 12 organisatiekenmerken en 38 organisatorische consequenties alle aandacht.
Deze oorspronkelijke lijst uit Cloudt en Geurts (2013) wordt in het proefschrift overgenomen. Zij het met een kleine wijziging van de termen (organisatie-eigenschap en operationeel kenmerk), met een hoofdonderverdeling van de organisatie-eigenschappen in doelen (1-8), organisatiegrenzen (8-15) en activiteitenpatroon/cultuur (15-38) en met de volgende toelichting bij de afzonderlijke eigenschappen (nog uitvoeriger op p. 117-133):
In deze lijst van Cloudt en de toelichting bij de organisatie eigenschappen kan een zelfbeschrijving, een streefbeeld van de sector en van afzonderlijke organisaties worden gezien. De lijst in zijn geheel is in die zin een beslissingspremisse (in de zin van Luhmann) die sturend werkt op de poging om de sector in zijn geheel en de organisaties erbinnen beter te laten presteren.
Je zou er op grond van deze lijst gewoon aan gaan twijfelen of er wel iets mis kán zijn. Want zeg nou zelf: van kostenbewustzijn tot verantwoording, van participatie tot zelfsturend werken in de wijken met klanten, van professionele medewerkers met bezieling tot zorg om efficiëntie, het is allemaal op de een of andere manier aan de orde gesteld, zo blijkt uit Cloudts exploratieve, kwalitatieve analyse.
Uit Cloudt valt niet goed op te maken hoe diep de analyse van de feitelijke problemen is geweest. Heeft hij in zijn analyses van de documenten, de cases en de enquête ook de operaties zelf geanalyseerd en vastgesteld wát er nou precies in de werk-, besturings- en informatieprocessen al dan niet bijdraagt aan het maatschappelijk succesvol ondernemen door woningcorporaties? Of, met andere woorden, de organisatiestructuur – zie organisatiekenmerken 28-30 - niet alleen inderdaad ‘plat is’, maar (nog beter vanaf organisatiekenmerk 22) de organisatie echt efficiënt en effectief laat functioneren?
De wending die Cloudt zelf op het eind van zijn boek naar betekenisvol organiseren (sense making, Weick) maakt, doet vermoeden dat organisatiestructuuranalyse en –ontwerp buiten zijn blikveld ligt. Misschien doet hij daar nu wel vervolgonderzoek naar. Zijn lijst en ook zijn bevindingen, geven er alle aanleiding toe.
Regisseerbare informatie asymmetrie
Na deze introductie op de sector woningcorporaties kies ik nu eerst een van communicatieve (zelf)ontregeling afgeleide invalshoek die het mogelijk maakt een stap te zetten naar informatiefilosofie. Uit de gebleken kwetsbaarheid van de sector en van corporaties leid ik af dat regisseerbaarheid van informatie asymmetrie (tussen maatschappij en markt, tussen volkshuisvesting en bankieren) mede een oorzaak van die kwetsbaarheid is (geweest).
Afgaande op het rapport ‘Ver van huis’ van de Enquêtecommissie lijkt gedrag op cruciale posities in de voor heel (bouwend) Nederland zo belangrijke corporatiesector soms op dat van de maffiabaas die zegt: ‘I told him everything he knows. But I didn’t tell him what I know’.
Hoe kan communicatieve (zelf) ontregeling tot belangrijk kenmerk van de sector uitgroeien? Regisseerbare informatie asymmetrie geeft een mogelijk antwoord op de vraag waarom de interacties en communicaties over het ‘wat’, ‘hoe’, ‘wie’, ‘waarom’ en ‘waartoe’, ondanks de (verander)kennis in praktijken, onvoldoende zijn.
Vanuit economisch perspectief beschrijven Vandekerckhove en Leysen (2007) vijf typen informatie asymmetrie die helpen bij het verder doordringen in dit verschijnsel. Samengevat:
De onderscheiden vijf typen zijn toepasbaar op de woningcorporatiesector.
Historisch (type A) kan vertrouwen tussen partijen ontbreken dankzij het beton van de Waarborg. Onzekerheid over intenties (type B) van andere partijen heeft wel geleid tot verzameling en verwerking van enorm veel informatie, maar data bases binnen de sector bleven ontoegankelijk voor bijvoorbeeld SFW. Op het snijvlak van volkshuisvesting en bankieren (zie Thompson: domeinuitbreiding) nam het aantal insiders af en het aantal outsiders toe (type C) en het gebrek aan financiële (derivaten) expertise (type D) in de sector is handig gebruikt door externe partners. Toezichthouders, bestuurders en ministers (maar liefst 7 in vijf jaar tijd) zagen allemaal een andere toekomst(strategie) voor de sector (type E).
De vier eerder genoemde condities en het met de stelselherziening en marktwerking veranderen van domein (van volkshuisvesting naar ‘bankieren’) in de corporatiesector laten praktijken ontstaan die zich richten op het regisseren van de informatie asymmetrie. Volgens de systeemtheorie deelt elke (nieuwe) schakel in de keten in de macht van het geheel en met elke nieuwe schakel neemt de kans op informatie asymmetrie toe omdat het toezicht ‘verdunt’ of de risico’s groter worden zonder adequate beheersingsmaatregelen daar tegenover.
'Poker spelers' regisseren de informatie om steeds hoger in te kunnen zetten en voorkomen dankzij de ‘verdunning’ van het toezicht dat toezichthouders of operationele medewerkers het spel beïnvloeden of zelfs kunnen verbieden. Men doet alsof men alleen maar in hetzelfde spel (‘game’) zit, binnen de daarvoor geldende regels, maar dankzij de regie op de informatie asymmetrie, wordt een de anderen uitsluitende eigen ‘play’ ingericht, waarbij juist niet de regels van het spel ter discussie worden gesteld en verandering wordt geblokkeerd (van Dongen e.a., 1997, 100 ev.; Moerkerken, 2015, 128). ‘Misschien vertrouwden we te lang teveel op onze methode (van toetsing)’, is een symptomatische uitspraak tijdens het verhoor van de Parlementaire Enquête Commissie.
Laten we de verschijnselen nog eens langs lopen.
Politici hebben de sector ‘naar de markt’ gebracht en denken desondanks in de hybride staat/markt constructie nog beleid te kunnen blijven maken voor mensen die niet in hun eigen huisvesting kunnen voorzien en voor wie de huren laag moeten blijven. Dat blijft de primaire taak. Corporaties fuseren en professionaliseren; door de bruteringsoperatie, hun omvang en de Waarborg gaan ze ‘bankieren’ met gemeenschapsgeld. Op het gebied van volkshuisvesting brengen ze heel wat tot stand (Bijlmer). Maar ze nemen op vastgoedontwikkelingsgebied ook veel (te) grote (financiële en andere) risico’s. Wat misloopt, gaat ten koste van de primaire taak.
Is de verwarring tussen het eigenlijke primaire proces volkshuisvesting en het steeds meer tijd, middelen en aandacht vragende quasi primaire proces bankieren in een heel ander domein, met heel andere informatiestromen, besturings- en werkprocessen, niet ook mede een oorzaak van allerlei gebreken in de samenwerking tussen en binnen afdelingen in corporaties? Verklaart die verwarring niet ook de afstemmingsproblemen binnen en tussen afdelingen, die zonder duidelijke opdrachtgever-opdrachtnemer relaties in een omgeving met steeds grotere heterogeniteit en dynamiek trachten doelen te realiseren (zie h. 14)?
Banken verdienen veel geld aan financiering van woningbouw (politiek: laag houden van huren) met ‘lage’ rente op leningen (derivaten). Zonder enig risico te lopen (Waarborg).
Mocht het mis gaan dan koopt de staat de negatieve marktwaarde van derivaten in bezit van een omvallende corporatie af. Want de door de crisis verzwakte financiële sector die al veel verdiende aan de slechte produkten, moet voor nóg meer schade behoed worden uit oogpunt van een dreigende ineenstorting van de (Europese) financiële sector. Eenzelfde redenering geldt in crisistijd wellicht voor door terugloop van projecten nog sterker krimpende bouwsector. Wat toch de motor van onze economie moet zijn.
De scheiding tussen het openbaar gespeelde spel en het voor enkelingen gereserveerde spel, van de regievoering over de informatie asymmetrie, verduistert de morele horizon.
Lang voor de Enquêtecommissie klaar is, op 20 juni 2014, kondigt de minister al het wetsvoorstel tot stelselherziening aan. Terug naar de kerntaak van sociale woningbouw (2,4 miljoen woningen) en beëindiging van commerciële projecten (zoals projectontwikkeling, grondspeculatie). Op 12 september wil de minister met de behandeling wel wachten tot het rapport van de Commissie is verschenen. Waarop is het wetsvoorstel gebaseerd? Vermoedelijk zit de status quo handhavende opvolger van het geniaal gebleken idee uit de jaren ’90 al in het nieuwe wetsvoorstel ingebakken. Actoren behouden hun ‘license to operate’ in deze economisch interessante sector. Tenzij een nieuwe WoonAutoriteit er in slaagt om het stelsel diepgaand anders te laten functioneren .
Ik ben benieuwd maar niet optimistisch. Voor de verandering zal wel weer gekozen worden voor een rijk opgetuigd en breed uitgerold cultuurveranderingsprogramma.
De ethische codes worden nog eens herzien en misschien opnieuw geoefend. We gaan leren van de evolutionaire psychologie, slim Stratego spelen met de andere sexe om wel het geheel én de delen te zien, denken leren gebruiken als reclamemaker voor onze ideeën, grip leren krijgen op irrationele besluitvorming en disfunctionele conflicten.
Als het nog niet is gebeurd, doen we organisatie-opstellingen en het Enneagram. Et cetera. Misschien komt er wel een opleiding met modules waaruit naar eigen smaak kan worden gekozen. Want je moet toch bij ieders individuele leerbehoefte kunnen aansluiten?
Natuurlijk is dit veel te cynisch. Er bestaat geen twijfel over de goede bedoelingen om het vakmanschap, de energie en bezieling van mensen te laten bloeien. En natuurlijk doen afdelingen Wonen, Vastgoedontwikkeling, Strategie en innovatie, Bedrijfsvoering dag in dag uit hun stinkende best om betaalbare huisvesting te realiseren.
